《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》已經(jīng)2017年5月2日國土資源部第1次部務會議審議通過，現(xiàn)予公布，自公布之日起施行。 

部長 姜大明

2017年5月8日 

土地利用總體規(guī)劃管理辦法

               （2017年5月2日國土資源部第1次部務會議通過）

第一章 總 則

第一條  為落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，加強和規(guī)范土地利用總體規(guī)劃管理，嚴格保護耕地，促進節(jié)約集約用地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定本辦法。

第二條  土地利用總體規(guī)劃是國家空間規(guī)劃體系的重要組成部分，是實施土地用途管制，保護土地資源，統(tǒng)籌各項土地利用活動的重要依據(jù)。

城鄉(xiāng)建設、區(qū)域發(fā)展、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)等各類與土地利用相關的規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

第三條  土地利用總體規(guī)劃的編制、審查、實施、修改和監(jiān)督檢查，適用本辦法。

第四條  在土地利用總體規(guī)劃管理及其相關科學研究等方面取得顯著成績的單位和個人，由國土資源主管部門給予表彰和獎勵。

第二章 規(guī)劃編制

第五條  土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級。

村土地利用規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分。

第六條  土地利用總體規(guī)劃依法由各級人民政府組織編制，國土資源主管部門具體承辦。國土資源主管部門會同有關部門編制本級土地利用總體規(guī)劃，審查下級土地利用總體規(guī)劃。

編制土地利用總體規(guī)劃，應當堅持政府組織、專家領銜、部門協(xié)作、公眾參與的工作原則。

第七條  土地利用總體規(guī)劃編制前，國土資源主管部門應當對現(xiàn)行規(guī)劃的實施情況進行評估，開展基礎調(diào)查、土地調(diào)查成果資料收集、重大問題研究等前期工作。

第八條  國土資源主管部門應當依據(jù)土地利用現(xiàn)狀，按照國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃等要求，以主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、國家發(fā)展戰(zhàn)略為基礎，組織編制土地利用總體規(guī)劃大綱。

土地利用總體規(guī)劃大綱包括：

（一）規(guī)劃背景；

（二）土地利用現(xiàn)狀與評價；

（三）指導思想和原則；

（四）土地利用戰(zhàn)略定位和目標；

（五）土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)與總體布局；

（六）規(guī)劃實施措施。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃大綱是否編制，由設區(qū)的市、自治州國土資源主管部門根據(jù)實際情況決定。

第九條  縣級以上地方國土資源主管部門依據(jù)經(jīng)審核通過的土地利用總體規(guī)劃大綱，編制土地利用總體規(guī)劃。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以與所在地的縣級土地利用總體規(guī)劃同步編制。

第十條  在土地利用總體規(guī)劃編制過程中，對涉及土地資源保護與可持續(xù)發(fā)展、土地節(jié)約集約利用、土地利用結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化、土地生態(tài)環(huán)境保護與建設等重大問題，國土資源主管部門應當組織相關方面的專家進行專題研究和論證。

第十一條  國土資源主管部門應當在本級人民政府的領導下，建立土地利用總體規(guī)劃編制部門協(xié)調(diào)機制，聽取各有關部門的意見。

第十二條  對土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問題，國土資源主管部門可以根據(jù)實際情況采取多種方式向社會公眾征詢解決方案。

對直接涉及公民、法人和其他組織合法權(quán)益的規(guī)劃內(nèi)容，應當采取公告、聽證或者其他方式，充分聽取公眾的意見。

    采取公告方式聽取意見的，公告的時間不得少于三十日。采取聽證方式聽取意見的，按照《國土資源聽證規(guī)定》的程序進行。

征詢、聽取和采納公眾意見情況應當作為規(guī)劃報送審查材料一并上報。

第十三條  國土資源主管部門應當組織相關方面專家對土地利用總體規(guī)劃進行論證，論證情況應當作為規(guī)劃報送審查材料一并上報。

第十四條  土地利用總體規(guī)劃編制應當運用先進的科學技術手段，加強規(guī)劃管理信息化建設，提高土地利用總體規(guī)劃的編制水平。

土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設工作應當與土地利用總體規(guī)劃編制工作同步完成，同步審查確認。

第三章 規(guī)劃內(nèi)容

第十五條  土地利用總體規(guī)劃應當包括下列內(nèi)容：

（一）現(xiàn)行規(guī)劃實施情況評估；

（二）規(guī)劃背景；

（三）土地利用現(xiàn)狀與評價；

（四）土地供需形勢分析；

（五）土地利用戰(zhàn)略；

（六）規(guī)劃主要目標，包括耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設用地規(guī)模和土地整治安排等；

（七）土地利用結(jié)構(gòu)、布局、時序安排和節(jié)約集約用地的優(yōu)化方案；

（八）土地利用的差別化政策；

（九）規(guī)劃實施的責任與保障措施；

（十）規(guī)劃圖件和圖則；

（十一）規(guī)劃說明以及與相關規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接情況。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以根據(jù)實際情況，適當簡化前款規(guī)定的內(nèi)容。

第十六條  省級土地利用總體規(guī)劃，應當重點突出下列內(nèi)容：

（一）國家級土地利用任務的落實情況；

（二）重大土地利用問題的解決方案；

（三）各區(qū)域土地利用的主要方向；

（四）對市級土地利用的調(diào)控；

（五）土地利用重大專項安排；

（六）規(guī)劃實施的機制創(chuàng)新。

其中直轄市的土地利用總體規(guī)劃，綜合前款規(guī)定和本辦法第十七條規(guī)定的內(nèi)容編制。

第十七條  市級土地利用總體規(guī)劃，應當重點突出下列內(nèi)容：

（一）省級土地利用任務的落實；

（二）土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序安排；

（三）土地利用功能分區(qū)及其分區(qū)管制規(guī)則；

（四）中心城區(qū)土地利用控制；

（五）對縣級土地利用的調(diào)控；

（六）基本農(nóng)田集中劃定區(qū)域；

（七）重點工程安排；

（八）規(guī)劃實施的責任落實。

前款第四項規(guī)定的中心城區(qū)，包括城市主城區(qū)及其相關聯(lián)的功能組團，其土地利用控制的重點是按照土地用途管制的要求，確定規(guī)劃期內(nèi)新增建設用地的規(guī)模與布局安排，劃定中心城區(qū)建設用地的擴展邊界。

第十八條  縣級土地利用總體規(guī)劃，應當重點突出下列內(nèi)容：

（一）市級土地利用任務的落實；

（二）土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序安排；

（三）土地用途管制分區(qū)及其管制規(guī)則；

（四）中心城區(qū)土地利用控制；

（五）對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用的調(diào)控；

（六）基本農(nóng)田保護區(qū)的劃定；

（七）城鎮(zhèn)村用地擴展邊界的劃定；

（八）土地整治的規(guī)模、范圍和重點區(qū)域的確定。

第十九條  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，應當重點突出下列內(nèi)容：

（一）耕地、基本農(nóng)田地塊的落實；

（二）縣級規(guī)劃中土地用途分區(qū)、布局與邊界的落實；

（三）地塊土地用途的確定；

（四）鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點用地擴展邊界的劃定；

（五）土地整治項目的安排。

第二十條  村土地利用規(guī)劃，應當重點突出下列內(nèi)容：

（一）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃中土地用途分區(qū)、布局與邊界的落實；

（二）農(nóng)村集體建設用地的安排，農(nóng)村宅基地、公益性設施用地等的范圍；

（三）不同用途土地的使用規(guī)則。

第二十一條  編制土地利用總體規(guī)劃，應當綜合考慮資源環(huán)境承載能力，統(tǒng)籌利用地上地下空間資源，按照下列布局次序、原則和要求，科學合理安排各類用地空間布局：

（一）優(yōu)先布局國土安全和生態(tài)屏障用地；

（二）協(xié)調(diào)安排耕地、基本農(nóng)田和基礎設施用地；

（三）優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構(gòu)和布局；

（四）維護和擴大城鄉(xiāng)綠色空間；

（五）穩(wěn)定自然和人文景觀用地；

（六）發(fā)揮農(nóng)地多重功能，拓展生態(tài)空間；

（七）防范污染區(qū)域環(huán)境風險，因地制宜整治利用；

（八）盡量避免地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)和壓覆國家重要礦產(chǎn)資源。

第二十二條  編制市級、縣級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，國土資源主管部門應當會同環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設等部門，充分考慮生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，因地制宜劃定下列城鄉(xiāng)建設用地管制邊界和管制區(qū)域：

（一）城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模邊界；

（二）城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界；

（三）城鄉(xiāng)建設用地禁建邊界；

（四）允許建設區(qū)；

（五）有條件建設區(qū)；

（六）限制建設區(qū)；

（七）禁止建設區(qū)。

第二十三條  土地利用總體規(guī)劃圖件是土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，與土地利用總體規(guī)劃文本具有同等法律效力。

土地利用總體規(guī)劃圖件包括：

（一）土地利用總體規(guī)劃圖；

（二）土地利用總體規(guī)劃附圖。

前款第二項規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃附圖，包括規(guī)劃現(xiàn)狀圖、專題規(guī)劃圖和其他圖件等。

第四章 審查和報批

第二十四條  省、市、縣級土地利用總體規(guī)劃大綱經(jīng)本級人民政府同意后，逐級上報規(guī)劃審批機關同級的國土資源主管部門審核。

土地利用總體規(guī)劃大綱未通過審核的，有關國土資源主管部門應當根據(jù)審核意見修改土地利用總體規(guī)劃大綱，按照規(guī)定程序重新上報審核。

第二十五條  土地利用總體規(guī)劃大綱是土地利用總體規(guī)劃編制的重要依據(jù)，有關國土資源主管部門應當依據(jù)審核通過的土地利用總體規(guī)劃大綱編制土地利用總體規(guī)劃。

第二十六條  土地利用總體規(guī)劃按照下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃的原則，依法自上而下審查報批。

跨行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃由共同的上級人民政府國土資源主管部門會同發(fā)展改革等有關部門編制，依照法定權(quán)限報批。

第二十七條  土地利用總體規(guī)劃審查報批，應當提交下列材料：

（一）規(guī)劃文本及說明；

（二）規(guī)劃圖件；

（三）專題研究報告；

（四）規(guī)劃數(shù)據(jù)庫；

（五）征求意見及論證情況、土地利用總體規(guī)劃大綱審核意見及修改落實情況等其他材料。

第二十八條  有關國土資源主管部門應當自收到人民政府轉(zhuǎn)來的下級土地利用總體規(guī)劃之日起五個工作日內(nèi)，送其他有關部門和單位征求意見；自收到其他有關部門和單位的意見之日起三十日內(nèi)，完成規(guī)劃審查工作。

對土地利用總體規(guī)劃有較大分歧時，有關國土資源主管部門應當組織其他有關部門和單位進行協(xié)調(diào)。因特殊情況，確需延長規(guī)劃審查期限的，經(jīng)本部門主要負責人批準，可以延長三十日。

第二十九條  土地利用總體規(guī)劃的審查依據(jù)包括：

（一）現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章及相關規(guī)范；

（二）國家有關土地利用和管理的方針、政策；

（三）上級土地利用總體規(guī)劃；

（四）土地利用相關規(guī)劃；

（五）其他可以依據(jù)的基礎調(diào)查資料等。

第三十條  土地利用總體規(guī)劃的審查內(nèi)容包括：

（一）現(xiàn)行規(guī)劃實施評價；

（二）土地利用現(xiàn)狀與評價；

（三）規(guī)劃目標；

（四）土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序；

（五）土地利用主要指標分解情況；

（六）規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)論證情況和公眾參與情況；

（七）規(guī)劃實施保障措施；

（八）規(guī)劃圖件、數(shù)據(jù)庫成果。

第三十一條  土地利用總體規(guī)劃經(jīng)依法批準后，規(guī)劃編制機關應當自規(guī)劃批準之日起二十個工作日內(nèi)，在本級人民政府或者國土資源主管部門門戶網(wǎng)站向社會公布，接受公眾查詢和監(jiān)督。其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應當在本行政區(qū)域各村民委員會村務公開欄或者其他公共場所公布。但法律、行政法規(guī)規(guī)定不得公開的內(nèi)容除外。

第五章 規(guī)劃實施

第三十二條  土地利用總體規(guī)劃是實施土地用途管制的重要依據(jù)。任何土地利用活動，必須符合土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途，不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和總體布局安排。

國土資源主管部門開展建設用地預審、編制土地利用計劃、開展建設用地審查報批、劃定基本農(nóng)田等工作，應當以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，確保規(guī)劃目標的落實。

第三十三條  土地利用總體規(guī)劃劃定的城鄉(xiāng)建設用地管制邊界和管制區(qū)域，必須嚴格執(zhí)行，未經(jīng)依法批準，不得擅自突破。

需要使用土地的城、鎮(zhèn)、村和工礦建設項目，應當在允許建設區(qū)內(nèi)安排建設用地。

嚴禁在限制建設區(qū)和禁止建設區(qū)內(nèi)安排城鎮(zhèn)建設項目。交通、能源、水利、軍事、國家安全、礦山和其他因生態(tài)環(huán)境保護要求確需在限制建設區(qū)和禁止建設區(qū)內(nèi)單獨選址的建設項目，必須經(jīng)依法批準。

第三十四條  為實施土地利用總體規(guī)劃，國土資源主管部門可以會同發(fā)展改革等有關部門，按照國家有關規(guī)定編制和實施土地整治規(guī)劃等專項規(guī)劃，規(guī)范有序推進高標準農(nóng)田建設、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等各項土地整治活動。

軍隊土地主管部門可以依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，編制和實施軍用土地資源利用和管理的專項規(guī)劃。

第三十五條  依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃實施土地整治項目，應當優(yōu)先在土地利用總體規(guī)劃確定的重點區(qū)域、重大工程和基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)安排，確保規(guī)劃項目有效實施。

第三十六條  土地利用總體規(guī)劃經(jīng)批準實施后，縣級以上國土資源主管部門應當定期組織對規(guī)劃實施情況進行全面評估，分析規(guī)劃實施取得的成效、存在的問題及原因，提出促進規(guī)劃有效實施的建議和措施。

國家、省、市和縣級土地利用總體規(guī)劃可以每年開展一次評估。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以根據(jù)需要適時開展評估。

第三十七條  土地利用總體規(guī)劃實施評估應當包括下列內(nèi)容：

（一）耕地和基本農(nóng)田保護落實情況；

（二）節(jié)約集約用地落實情況；

（三）建設用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)及空間布局實施情況；

（四）生態(tài)用地保護落實情況；

（五）土地利用重大工程與重點建設項目實施情況；

（六）規(guī)劃實施措施執(zhí)行情況；

（七）規(guī)劃背景重大變化情況；

（八）評估結(jié)論。

第三十八條  城、鎮(zhèn)、村和工礦建設發(fā)展空間應當限定在土地利用總體規(guī)劃確定的允許建設區(qū)內(nèi)。

市、縣在不改變允許建設區(qū)規(guī)模、不突破城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界和有條件建設區(qū)的前提下，可以制定城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模邊界調(diào)整方案，經(jīng)土地利用總體規(guī)劃審批機關同級的國土資源主管部門同意后，調(diào)整允許建設區(qū)和有條件建設區(qū)的空間布局。

城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界不得調(diào)整。確需調(diào)整的，依照本辦法規(guī)定報規(guī)劃原審批機關批準。

第六章 規(guī)劃修改

第三十九條  有下列情形之一，確需修改土地利用總體規(guī)劃的，規(guī)劃編制機關可以依法組織修改規(guī)劃，報原規(guī)劃審批機關批準：

（一）國家或者省級重大戰(zhàn)略實施、重大政策調(diào)整、經(jīng)濟社會發(fā)展條件發(fā)生重大變化；

（二）經(jīng)國務院或者省級人民政府及其投資主管部門批準的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目；

（三）重大自然災害搶險避災、災后恢復重建；

（四）行政區(qū)劃調(diào)整；

（五）重要民生項目建設；

（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。

經(jīng)規(guī)劃實施評估，確需修改土地利用總體規(guī)劃的，依照前款規(guī)定執(zhí)行。

規(guī)劃修改報批程序依照本辦法規(guī)定的規(guī)劃編制報批程序執(zhí)行。

第四十條  申請修改土地利用總體規(guī)劃，應當報送下列材料：

（一）規(guī)劃修改方案主要內(nèi)容，包括規(guī)劃修改的原因、依據(jù)、主要內(nèi)容、方案評價和措施建議；

（二）規(guī)劃修改方案主要表格，包括土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整情況表、規(guī)劃指標調(diào)整情況表、建設用地空間管制分區(qū)變化情況表；

（三）規(guī)劃修改方案主要圖件，包括土地利用總體規(guī)劃修改圖、土地利用總體規(guī)劃修改前后對比圖、土地利用分區(qū)調(diào)整圖、建設用地空間管制分區(qū)調(diào)整圖；

（四）規(guī)劃修改方案數(shù)據(jù)庫成果；

（五）規(guī)劃修改征求意見情況、修改說明等其他材料。屬于評估后修改的，還需要同時報送規(guī)劃實施評估報告。

第四十一條  土地利用總體規(guī)劃修改，應當重點審查下列內(nèi)容：

（一）是否必要；

（二）是否符合法律、法規(guī)和本辦法規(guī)定的適用范圍；

（三）是否符合國家戰(zhàn)略和土地利用管理政策，是否符合保護耕地、節(jié)約集約用地和改善生態(tài)環(huán)境的要求；

（四）主要指標安排是否合理、可行，與上級規(guī)劃是否銜接，涉及增加規(guī)劃指標的，增加的途徑是否落實；

（五）是否與相關規(guī)劃相協(xié)調(diào)；

（六）實施措施是否落實了土地用途管制的要求。

第七章 監(jiān)督檢查

第四十二條  國土資源主管部門應當結(jié)合土地利用年度變更調(diào)查，加強對土地利用總體規(guī)劃編制和實施情況的監(jiān)督，健全完善隨機抽查機制，及時發(fā)現(xiàn)、制止和糾正違反土地利用總體規(guī)劃的行為。

第四十三條  派駐地方的國家土地督察機構(gòu)按照國務院規(guī)定，對土地利用總體規(guī)劃的編制和實施情況進行監(jiān)督檢查。

第四十四條  國土資源主管部門應當加強信息化建設，充分應用衛(wèi)星遙感、信息化等技術手段，開展土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設、更新及規(guī)劃應用管理系統(tǒng)建設，建立健全土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫動態(tài)更新機制，納入國土資源綜合信息監(jiān)管平臺統(tǒng)一管理。

縣級以上地方國土資源主管部門應當執(zhí)行國土資源部制定的全國統(tǒng)一的土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設、更新的標準規(guī)范及數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查規(guī)則，實現(xiàn)規(guī)劃信息的集成管理和互通共享。

第八章 罰  則

第四十五條  國土資源主管部門及其工作人員違反本辦法規(guī)定，有下列情形之一的，依法給予處分：

（一）違反本辦法第三十二條規(guī)定，擅自突破土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和總體布局安排的；

（二）違反本辦法第三十三條規(guī)定，未經(jīng)批準擅自突破土地利用總體規(guī)劃劃定的城鄉(xiāng)建設用地管制邊界和管制區(qū)域，在限制建設區(qū)和禁止建設區(qū)內(nèi)安排城鎮(zhèn)建設項目用地的；

（三）違反本辦法第三十八條規(guī)定，未經(jīng)批準擅自調(diào)整城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界的；

（四）違反本辦法第三十九條規(guī)定，未經(jīng)批準擅自修改土地利用總體規(guī)劃的。

第九章 附 則

第四十六條  本辦法自公布之日起施行。2009年2月4日國土資源部發(fā)布的《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》同時廢止。